[論文關鍵詞]公民 知情權 憲法

　　[論文摘要]知情權是公民的一項基本權利，隨著社會的發展，其地位越來越重要。在我國，由于種種原因，無論是在法律制度上，還是在社會實踐中，對這項權利的保護卻不盡如人意。因此，應創立一系列法律制度確保知情權的實現，這對豐富和發展我國公民的基本權利.促進依法治國進程都具有重要的現實意義。

　　隨著社會信息化的發展，知情權在公民權利體系中的地位日益突出，知情權也日益為人們所關注。特別是2003年上半年我國出現的“非典事件”表明，知情權的缺失會給公民生活帶來巨大的消極影響，由于不能及時了解與自身利益密切相關的重要情況，因而無法理性安排自己的生活，不能很好地維護自己的權利和利益，甚至會遭受重大的人身和財產損失。所以，構建與完善知情權的保障機制，確保公民知情權的實現，已成為當前必須解決的一個重要課題。

　　一、我國公民知情權保護現狀

　　知情權，或稱“了解權”、“知悉權”、“知的權利”，有著豐富的內涵。廣義的知情權，是指公民、法人或其他組織依法享有的，要求義務人公開一定的信息的權利和在法律允許的范圍內獲取各類信息的自由。狹義上的知情權，即知政權，是指公民、法人或其他組織對國家機關掌握信息享有了解的權利。在現代社會，知情權是公民從事政治、經濟、文化和個人生活的一個必要條件，是公民享有權利和履行義務的前提。盡管早在黨的十三大報告中，我們黨就提出實行政務公開制度，提高政府機關活動的開放程度，重大情況讓人民知道，重大問題經人民討論，而且在實踐中也采取了一些旨在保障公民知情權的措施，然而，這些行政實踐，并沒有成為普遍制度，更缺乏憲法和法律的規范，無法保障公民知情權的充分實現。具體而言，當前我國公民知情權的缺失主要表現在以下幾個方面。

　　第一，憲法對公民的知情權缺乏明確的規定，知情權至今仍然不被作為一項基本權利看待。有學者認為，我國憲法對知情權有隱含性的規定，川是一項隱含權，因而不能說我國憲法對知情權沒有規定。對此，我們認為，一方面，在現代社會，知情權是公民的一項基本權利，作為國家根本法的憲法，理應明確地確認，而不能采用推論、隱含方法推導基本權利或像非基本權利那樣采用“不禁止即自由”的理論來對待，因為這樣不能確立起知情權應有的法律地位，會使這項權利的保護極其脆弱;另一方面，在我國這樣一個缺乏法治傳統，暫時還沒有形成完備的法治觀念的社會中，隱含的知情權很容易被人們所忽視。

　　第二，法律、法規中有一些有關知情權的零散規定，但尚未形成系統的保護體系。當前，隨著我國法律的不斷健全，涉及公民知情權的法律、法規陸續頒布實施，如《消費者權益保護法》第8條關于消費者知情權的規定，《醫療事故處理辦法》第IO條關于病人及其家屬有權復印病歷的規定，《證券法》中關于股份公司披露信息義務、股民獲知經營信息權利的規定，《價格法》中關于涉及國計民生行業的價格調整的信息披露的規定等。這些法律、法規是集合我們理解和評價我國公民知情權法制建設實際情況的重要依據，從中我們可以看出，盡管這些規定一定程度上確認了公民知情權的存在及保護，但它們散布于行政法、民法、經濟法等部門法體系中，不僅法律位階低，而且缺乏系統性、全面性，距離法治社會保障公民權利的要求還相距甚遠。

　　第三，實踐中存在著大量侵犯公民知情權的現象。首先，在法律對知情權無明文規定的情況下，許多部門在處理涉及公民利益的行為時實行信息封鎖。例如.一些政府對農村土地進行征用本是公開行為，然而，對于補償費的數額和標準，被征地農民卻一無所知，即使去問也不被告知，結果經常出現許多被征地農民既喪失了土地，又無法獲得補償或補償少得可憐的現象、從而對公民的權益造成損害。其次，即便在法律對知情權有規定的情形下，在實踐中也經常貫徹、執行不利。實踐中，一些行政機關和領導干部往往把信息公開看成是由自己決定的權力，而不是必須依法履行的義務。他們認為，公開的內容、范圍、程度、時限、對象等等的主動權，都掌握在行政機關和領導人手里，聽由自己裁量，而不是按照法律、法規的規定，履行職責。例如，法律規定了某些立法、決策必須事先經過聽證，而有些機關在作出關系利益相關人的重要決定時，卻不經聽證程序。更有甚者，有的基層干部為了掩蓋其愚弄、欺騙乃至掠奪群眾的不法行為，竟然故意封鎖黨和國家為民謀福利的政策、法律(如有關減輕農民負擔的規定)，不讓老百姓知道。

　　二、知情權保護滯后的原因

　　第一，傳統政治文化的影響深遠，民眾的權利意識普通醫乏。在西方國家，當詢問權利是那里來的，多數人會立即回答說權利是生來就有的，并認為政府立法授予公民權利并不是什么恩賜，而只是對人們天賦權利的確認。在我們國家，多數人則持相反的看法，認為權利是政府賦予的，不是生來就有的。這種認識上的不同折射出兩者觀念上的差異:前者反映出的是一種主動的權利意識，后者反映出的是一種被動的、虛無的權利意識。于是，社會生活中也就有了這樣的不同:在西方的歷史上，人們根據利益和意志自由的需要，向政府提出自己的要求。這些要求得到政府法律認可.便成為一種法定權利，自然權利變成法定權利往往是人們主動要求的結果。,2}a}，以知情權為例，美國曾在20世紀五六十年代興起了廣泛的“知情權運動”，對知情權的普及與發展起到了非同小可的作用。但在我國，對于權利，人們沒有主動追求，只知被動承受，一些群眾還沒有擺脫“民不與官爭”、“多一事不如少一事”的思想禁錮，即使自己的合法權益受到違法或不當行政行為的侵害，也不敢主張自己的權利。盡管改革開放以來，鑒于“文革”期間無視權利、踐踏權利的痛苦經歷，人們開始迫切地呼喚民主和法制，但仍然還沒有形成主動追求權利的習慣。

　　第二，傳統的行政管理片面強調政府的管理性和公民的服從性，政府與公民的地位是不平等的。兩千多年的封建專制政體與脫胎于前蘇聯的高度集權的行政管理體制對政府與公民的關系產生了深刻的影響。由于一直以來片面強調政府管理的權威性，忽視公民的權利(包括知情權)和需要，同時又缺乏有效的外部制度設計來規范政府與公民的關系，致使公民的知情權被悠意、任意行政侵犯的現象時有發生。某些政府官員至今還保留著封建殘余思想，如“官本位”、“官貴民賤”、“權力本位”，沒有平等的民主意識，漠視公民的知情權。有些領導干部“防民”意識強烈，怕將政策的失誤及其遭致的損失后果、黨政干部的違法及腐敗丑行等公之于眾會產生“副作用”，不準公開曝光。這實際上是不相信人民群眾的辨別力，結果反而是包庇和助長了腐敗。隨著行政管理的范圍不斷擴大，為了確保行政效率，法律賦予政府的自由裁量權也隨之增加，行政權的膨脹更易加重問題的嚴重性。

　　第三，政府與公民之間缺乏有效的信息溝通渠道，公民既缺乏表達知情要求的暢通渠道，又缺乏實現知情權的保障機制。政府與公民的傳統信息溝通方式以單向為主，即政府主要是以法律、法規、規章、行政命令、文件等形式自上而下地向公民傳達政府的相關信息，而公民對政府信息的反饋以及向政府輸出信息的渠道比較少，且效果不理想。例如，公民向政府表達自己的利益要求(包括知情要求)最直接的渠道是信訪，公民信訪的效果取決于信訪機構的行政效率。而在實際操作中，信訪的效果常常不盡如人意，表現為時間長、效率低、過于被動，難以應付有著各種各樣利益要求的公民所反映的方方面面的問題，這也是很多公民不愿意通過這個渠道來表達自己知情要求的主要原因。公民向政府表達知情要求的間接渠道是傳統的大眾傳媒。雖然大眾傳媒能夠快速、準確地反映公民的利益和要求，但是，能否真正引起政府的注意以及作出相應的反饋，往往取決于政府本身。在公民缺乏表達知情要求的暢通渠道的情況下，政府又沒有構建一定的保障機制以滿足公民的知情要求.這樣一來，公民的知情權就難以實現，而只能被動地接收政府輸出的信息。

　　第四，公開與保密的界限不清，政府把許多本該公開的信息、資料納入保密的范圍，限制了公民的知情權。建立嚴格的保密制度，是維護國家安全、社會穩定和公共利益的有效保證。然而，政府在設立完備的保密系統的同時，容易混淆公開與保密的界限，把許多本該向公民公開的信J息、資料也納人了保密的范疇，進行封閉式的管理，縮小公民知情的范圍。我國目前施行的相關法律，是1988年制定的《保守國家秘密法》。這部法律規定了范圍廣泛的保密事項和嚴格的保密制度，卻沒有規定保密爭議的解決方式。相反，它要求，對是否屬于國家秘密不明確的事項，在特定機關確定前，應當“先行采取保密措施”。根據一些細則規定，在法定的保密事項以外，還有“不屬于國家秘密但又不宜公開”因而“未經批準不得擅自擴散”的內部事項。于是.某些法規的草案，大量的登記資料、調查結果、統計數字，都被蓋上“保密”的印戳。很多時候，當我們前去行政機關了解情況的時候，得到的均是類似于“這是機密.不能外傳”式的答復。

　　三、構建、完善知情權的保障機制

　　我國憲法、法律對知情權規定的缺失，隨著社會信息化的進一步發展，其弊端會越來越大?，F實發展迫切需要我國憲法、法律必須以積極的態度對知情權作出回應，將公民知情權上升為基本權利.以憲法條文的形式明確規定下來。同時，通過一系列具體的制度建設，確保公民的知情權得以充分實現。

　　第一，確立公民知情權的憲法地位?；緳嗬蓱椃右砸幎?，這已是憲法文化經過二百多年的沉淀后形成的常識。只有憲法才能使知情權名正言順，將知情權作為一項重要的基本權利在憲法中確認下來，這是解決知情權問題首要和關鍵的環節。首先，這是由公民知情權的基礎性地位決定的。知情權在公民權利體系中的作用日益突出，許多公民權利的運行與實現，皆以“知情”為前提。例如，不了解有關的政治信息，公民的平等權，選舉權、批評權、建議權、民主管理權等法定權利和自由便難以充分實現?？梢哉f，知情權是其他權利的基礎，沒有知情權明確的憲法地位，是不利于其他權利實現的。其次，從公民權利與國家權力的關系上看，憲法應確認知情權。公民權利與國家權力的關系是憲法關系最基本的內容。基本權利具有排斥權力干涉的特征，只有將知情權在憲法中明確規定，才能(至少從理論上能)保障不受國家權力的恣意干涉再次，知情權由憲法加以規定能夠順應我國人權保護的趨勢。近年來，中國先后加入了多項國際人權公約，并簽署了《世界人權宣言》和《公民權利和政治權利國際公約》。作為締約國，中國必將履行兩個人權公約所設定的國家義務。知情權作為《世界人權宣言》和《公民權利與政治權利國際公約》所規定的一項基本人權.在我國理應得到憲法的確認和保護。

　　第二，構建與完善知情權的實現制度。公民知情權作為憲法的基本權利，是一種抽象性的權利，要真正使其得到保障就必須使其具體化，通過相關法律制度的建設，使其最終得以實現。西方許多國家在意識到知情權的重要意義的同時，都比較重視知情權制度的立法工作，其中美國的知情權制度比較發達，信息公開的法律比較多，如1966年制定的《情報自由法》、1972年制定的《咨詢委員會法》、1974年制定的《隱私權法》以及1976年制定的《陽光下的政府法》等。這些法律都從不同的角度保障公民知情權的有效實現，給我們提供了很好的借鑒。我國必須加快建立知情權制度，制定一部符合中國國情的《政府信息公開法》。筆者認為.我們可以先對目前國內的現行立法進行全面的歸納總結，將各個法律部門所包含的涉及知情權的法律條款甄選出來，搞清楚目前立法存在哪些問題，然后根據現實情況，吸取和借鑒國外知情權理論和立法中的積極成果，建立起符合我國國情的知情權法律體系。

　　第三，創立公民知情權的救濟機制“無救濟即無權利。”知情權的實現，必然要有具體的權利救濟制度予以保障。筆者認為，根據公民知情權的憲法地位以及我國的憲政現狀，對公民知情權的救濟途徑可以從兩個層次來建構。首先，我們應建立公民知情權的憲法訴訟制度。隨著現代法治的發展，憲政秩序的建立，憲法司法化已成為現代民主法治國家憲法權利保障制度發展的必然趨勢。公民知情權作為憲法確立的一項公民基本權利，理應成為憲法救濟的對象，也是體現對公民基本權利的尊重與保護。當然，我國目前還沒有憲法訴訟這種制度，但我們應該有前瞻性，順應憲法司法化的大趨勢，確立憲法訴訟理念，給予公民知情權以憲法層面的保障。其次，鑒于公民知情權的實現在目前不能切實有效地依托憲法訴訟的局面，有必要尋求當前切實可行的實在制度的救濟，其中加強和完善與公民知情權最為密切的行政訴訟制度是可行的。因為從狹義的公民知情權來看，涉及到的更多的是政府與公民之間的利益沖突，引起更多的不是憲法訴訟而是行政訴訟，通過行政訴訟能給公民知情權提供現實的保護。